一、耕地“進出平衡”實施背景

“民為國基，谷為民命”，“食為政首，地為糧本”。糧食安全是“國之大者”，事關國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家安全。耕地是糧食安全的命根子，穩(wěn)住糧食安全這個壓艙石，歸根結底要穩(wěn)住耕地面積，特別是要穩(wěn)住糧食播種面積，并不斷提高耕地質量。習近平總書記多次就耕地保護工作和糧食安全問題發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，堅持最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”，尤其是二十大報告中明確指出“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2020年9月，國務院辦公廳印發(fā)《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）明確指出，嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林，嚴禁超標準建設綠色通道，嚴禁違規(guī)占用耕地挖湖造景，嚴禁占用永久基本農(nóng)田擴大自然保護地，嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設、嚴格違法違規(guī)批地用地；2020年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）要求，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農(nóng)用地；2021年11月，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）（以下簡稱“166號文”）提出，嚴格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，嚴格管控一般耕地轉為其他農(nóng)用地，將兩“通知”前耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，根據(jù)實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許簡單一刀切；兩“通知”后，未經(jīng)批準改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應穩(wěn)妥處置并整改恢復為耕地，未經(jīng)批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確難以恢復的，由縣級人民政府同意組織落實耕地“進出平衡”。至此，耕地保護進入耕地“占補平衡”和耕地“進出平衡”并行的新時代。

二、耕地“進出平衡”一般要求

（一）耕地“進出平衡”概念與內(nèi)涵

根據(jù)“166號文”，為守住18億畝耕地紅線，確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少，有必要根據(jù)地方政府承擔的耕地保有量目標（“三區(qū)三線”劃定方案中耕地保護目標），對耕地（“三區(qū)三線”劃定方案中永久基本農(nóng)田圖斑范圍外一般耕地）轉為其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”，即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地（不含其它草地）、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地的，應當通過統(tǒng)籌林地、草地（不含其它草地）、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地整治為耕地的方式，補足同等數(shù)量、質量的可以長期穩(wěn)定利用耕地。需要注意的是，耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

（二）耕地“進出平衡”各級部門職責

實施耕地“進出平衡”是落實耕地用途管制政策工具之一，是針對耕地與耕地之外其他農(nóng)用地內(nèi)部之間地類轉換，是對耕地“占補平衡”政策的創(chuàng)新與補充。省級自然資源主管部門要會同相關部門加強指導，嚴格耕地用途轉用監(jiān)督；縣級人民政府要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉換為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)督，確保完成本行政區(qū)域范圍內(nèi)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務目標。同時，縣級人民政府負責組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，需要明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的安排，并組織實施，且要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求。涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案，且需經(jīng)過林草主管部門同意；涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經(jīng)批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府引導、指導發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更承包合同，以及變更權屬證書。自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。

三、耕地“進出平衡”轉出

（一）耕地“進出平衡”耕地轉出范圍

首先，堅持最嚴格的耕地保護制度，符合耕地“進出平衡”的項目盡量避免使用長期穩(wěn)定利用耕地，建議優(yōu)先使用不穩(wěn)定利用耕地；其次，符合耕地“進出平衡”的項目應當符合相關行業(yè)定額標準，盡量減少使用耕地面積；其三，嚴格把控耕地“進出平衡”轉出范圍，避免利用耕地“進出平衡”政策隨意調整耕地布局及農(nóng)轉用占用耕地行為，需明確轉出范圍主要涉及經(jīng)依法批準占用一般耕地實施國土綠化工程（含綠化帶以及國土空間造林綠化工程），經(jīng)依法批準工商企業(yè)等社會資本將通過土地流轉獲得土地經(jīng)營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農(nóng)用地，經(jīng)依法批準占用一般耕地建設農(nóng)田防護林并達到國土調查分類標準且變更為林地，經(jīng)依法批準占用一般耕地轉為農(nóng)業(yè)設施建設用地（新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植設施），經(jīng)批準新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成水面涉及占用耕地（國土調查分類標準中水庫水面屬于在三大類中屬于農(nóng)用地），其他屬于占用耕地需要落實耕地“進出平衡”情形（例如農(nóng)民自發(fā)的進行農(nóng)業(yè)結構調整引起的耕地轉為其他農(nóng)用地等）。

（二）耕地“進出平衡”耕地轉出統(tǒng)計標準

以最新年度的國土變更調查為基礎，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域為統(tǒng)計單元進匯總上報，其中項目要符合國土空間總體規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃，需要明確項目的名稱、區(qū)位、四至范圍、規(guī)模、建設類型、規(guī)劃用途、投資金額、建設時序等，涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，其他土地由實施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，占用耕地的，應當自行確定補充或繳納相應的耕地開墾費。此外，由農(nóng)民自發(fā)農(nóng)業(yè)結構調整引起的占用耕地，由縣人民政府兜底統(tǒng)一落實耕地“進出平衡”。根據(jù)申報的項目情況，統(tǒng)一整合成國家2000數(shù)據(jù)庫與最新年度的國土變更調查數(shù)據(jù)進行分析，統(tǒng)計占用耕地類型、面積、權屬類型、坐落單位、耕地質量等別等。

四、耕地“進出平衡”轉入潛力標準

（一）耕地“進出平衡”耕地轉入范圍

堅持優(yōu)化耕地布局，優(yōu)先將與長期穩(wěn)定利用耕地尤其是永久基本農(nóng)田（“三區(qū)三線”劃定耕地保護目標和永久基本農(nóng)田圖斑）相連的“即可恢復”、“工程恢復”地類及已停止生產(chǎn)使用的農(nóng)業(yè)設施建設用地（最新國土變更調查數(shù)據(jù)中相應地類）等整治復墾為耕地，促進耕地進一步集中連片、質量進一步提升。此外，國土變更調查成果中“即可恢復”和“工程恢復”之外的林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地（宜耕農(nóng)用地，尤其是位于平原區(qū)域的其他農(nóng)用地）以及宜耕后備資源與建設用地可以整治為耕地（根據(jù)地方實際情況，以地方政策為準，建議優(yōu)先滿足耕地“占補平衡”）也可納入耕地“進出平衡”耕地轉入范圍。

（二）耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑篩選標準

為進一步全面摸清耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑，科學合理利用恢復類地塊資源（本研究僅針對最新國土變更調查數(shù)據(jù)中的恢復地類），推進落實最嚴格的耕地保護制度，本次研究中耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑篩選分析過程如下：

1. 明確耕地“進出平衡”耕地轉入對象

以最新國土變更調查地類中的恢復地類為基礎，扣除地形坡度大于25度、河道湖區(qū)林區(qū)范圍、河湖管理范圍、生態(tài)保護紅線及自然保護地范圍、飲用水源一級保護區(qū)范圍、生態(tài)極重要保護區(qū)范圍、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍、已批已供已發(fā)證用地范圍、規(guī)劃礦區(qū)范圍、宜遭受自然災害損毀及受污染范圍、已建或立項高標準農(nóng)田及土地整治項目范圍、國土空間規(guī)劃及相關專項規(guī)劃重點建設項目范圍以及地方政府預留發(fā)展空間范圍等不符合要求地塊后，剩余的恢復類園地、林地、草地、坑塘等作為主要調查評價對象。

（1）耕地“進出平衡”耕地轉入對象分級分類

第一，集中連片潛力圖斑I型，位于集中連片耕地（聚合50畝）周邊的恢復類園地、林地、草地、坑塘，可以標注為“集中連片潛力圖斑I型”，予以重點核實。需注意，根據(jù)相關研究，以糧食生產(chǎn)為例，在安徽集中連片規(guī)模應為200畝左右，在重慶應達到50畝(一年兩熟地區(qū))或100畝(一年一熟制地區(qū))以上，在江蘇100-300畝為宜，上海100-150畝為宜，本次研究暫定為50畝，各地依實確定。

第二，集中連片潛力圖斑Ⅱ型，不在上述集中連片耕地周邊但單獨地塊面積超過50畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘，標注為“集中連片潛力圖斑Ⅱ型”，也應當予以重點核實。

第三，非集中連片潛力圖斑I型，在集中連片潛力圖斑外，單獨地塊面積超過15畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘，標注為“非集中連片潛力圖斑I型”，應當全部予以核實。

第四，非集中連片潛力圖斑Ⅱ型，除上述集中連片與非集中連片潛力圖斑I型外，單獨地塊面積小于15畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘，標注為“非集中連片潛力圖斑Ⅱ型”，由地方政府結合轄區(qū)實際情況，自行確定是否進行核實。

（2）耕地“進出平衡”轉入對象核實評價體系構建

1）評價體系構建內(nèi)容

探索從地塊自身條件（涉及生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件與水源保障）、恢復成本（經(jīng)濟成本）、群眾意見（未來預期）等三大層面進行構建評價指標體系，逐地塊開展調查評價。

將耕地“進出平衡”轉入圖斑潛力作為評價指標目標層，將生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件、水源保障、恢復成本、群眾意見等作為評價的準則層，共選擇了15個評價指標進行構建。

其中，生產(chǎn)情況主要涉及實際利用狀況，包括種植農(nóng)作物或林木品種、養(yǎng)殖水產(chǎn)類別。

交通條件，主要涉及恢復為耕地后，是否方便到達耕種和可持續(xù)利用。分為有便于通達的道路且耕作距離少于500米、有便于通達的道路且耕作距離少于1000米、無便于通達的道路或耕作距離大于1000米三個類別。

恢復成本，主要為恢復為耕地所需費用，主要包括工程建設費用、地表青苗（或養(yǎng)殖水產(chǎn)）補償費用、后期種植管護補貼三部分。分為畝均3萬元以下、3-5萬元、5-10萬元、10萬元以上四個類別。

水源保障，主要為恢復為耕地后，周邊是否有充足的水源保障農(nóng)作物種植生長。分為周邊100米內(nèi)有水源可保障、周邊100-500米內(nèi)有水源可保障、周邊500米外有水源可保障三個類別。

群眾意愿，主要所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否愿意將其恢復為耕地。分為愿意、不愿意兩個類別。

表1 耕地轉入潛力綜合指標評價體系

2）評價標準確定

根據(jù)相關專家意見，結合實際項目經(jīng)驗判斷，制定相關評價標準，其中準則層結果為容易恢復結果的耕地轉入潛力圖斑最終判定結果為可以恢復（優(yōu)先納入耕地轉入潛力庫）；準則層結果為較難恢復結果的耕地轉入潛力圖斑最終判定結果為建議恢復（根據(jù)耕地轉出情況依實判定是否納入）；準則層結果中有一項為難以恢復結果的耕地轉入潛力圖斑最終判定結果為不建議恢復（不建議納入）。

表2 耕地轉入潛力綜合評價分類分級判別表

2. 耕地“進出平衡”轉入對象外業(yè)核實

首先，制作統(tǒng)一底圖。根據(jù)前述耕地“進出平衡”耕地轉入對象與分類分級標準進行分析數(shù)據(jù)，形成最終的耕地“進出平衡”轉入潛力基礎圖斑，上傳到“國土調查云”app，新建縣級耕地“進出平衡”轉入潛力調查任務。

圖1 耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑核查界面

其次，逐圖斑實地調查核實。充分利用縣級耕地“進出平衡”轉入潛力調查任務模塊，逐圖斑地塊進行實地調查核實，對每一個圖斑地塊從不同角度拍攝4張以上的照片，充分反映該地塊當前實地全貌、種植利用情況，并認真填寫每個圖斑地塊對應相關指標層的調查內(nèi)容及判斷結果，確保調查數(shù)據(jù)完整準確、不缺不漏。

圖2 耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑舉證拍照界面

圖3 耕地“進出平衡”耕地轉入潛力圖斑信息填寫界面

第三，統(tǒng)一開展評價整合數(shù)據(jù)。根據(jù)前述評價標準，充分考慮恢復類園地、林地、草地、坑塘地塊的種植類型、交通條件、恢復成本、群眾意愿、水源保障等各種影響因素，對耕地“進出平衡”轉入潛力圖斑進行分級評價，最終匯總形成耕地“進出平衡”耕地轉入潛力地塊圖斑數(shù)據(jù)成果。

最后，確定耕地“進出平衡”轉入圖斑。根據(jù)評價結果，結合年度耕地“進出平衡”耕地轉出地類、規(guī)模和耕地質量情況，進行恢復耕地項目可行性研究，確保耕地布局有優(yōu)化，面積不減少，質量有提高。

五、耕地“進出平衡”耕地轉入潛力標準總結

總體而言，耕地“進出平衡”是落實最嚴格耕地保護制度的一項政策創(chuàng)新，是強化耕地用途管制的政策工具，有利于完成耕地保護責任目，優(yōu)化農(nóng)用地結構布局，提高耕地質量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)保護糧食安全、建設生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。在開展耕地“進出平衡”方案編制過程中，應因地制宜學習不同區(qū)域耕地“進出平衡”相關政策和技術要點，明確耕地“進出平衡”轉出的對象，把握各地耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地規(guī)模、布局、時序，重點結合耕地“進出平衡”轉入圖斑潛力評價，實施耕地恢復項目。

此外，本次研究為減少耕地“進出平衡”耕地轉入潛力核實工作量僅僅將最新國土變更調查數(shù)據(jù)中的可恢復地類作為核查對象且評價體系相對簡單，為切實做好耕地保護工作，科學實施耕地“進出平衡”，耕地轉入潛力評價的對象有待進一步擴展，評價指標體系有待進一步優(yōu)化。

主要參考文獻：

自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）；

江西省自然資源廳 江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 江西省林業(yè)局關于嚴格耕地用途管制的意見（贛自然資字〔2022〕21號）；

廣西壯族自治區(qū)自然資源廳 廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關于嚴格耕地用途管制的實施意見（桂自然資發(fā)〔2022〕24號）；

山東省自然資源廳關于貫徹自然資發(fā)〔2021〕166號文件嚴格耕地用途管制的實施意見（魯自然資字〔2022〕77號）；

廣東省自然資源廳關于印發(fā)《廣東省耕地恢復潛力調查評價工作方案》的通知（粵自然資耕保〔2021〕1953號）。