新修正的《土地管理法》按照黨的十八屆三中全會確定的縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善對被征地農民合理規(guī)范多元保障機制的改革要求，在充分總結33個試點成功經驗的基礎上，首次通過列舉方式對土地征收的公共利益進行界定，明確：軍事和外交，能源、交通、水利等基礎設施，科技、教育等社會公共事業(yè)，扶貧搬遷和保障性安居工程，確屬必需的，可以征收農民集體所有土地。同時，考慮到我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的時期，為了滿足城市發(fā)展用地需求，在第四十五條第一款第（五）項規(guī)定符合條件的“成片開發(fā)”建設可以征收土地。關于土地征收成片開發(fā)應用提出以下幾點思考：

 1、成片開發(fā)方案是保障項目合法用地的必要措施

土地征收成片開發(fā)必須符合“十四五”國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、符合縣域國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”成果，并將成片開發(fā)范圍納入國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。成片開發(fā)范圍內征收區(qū)域也將納入國家、省、市、縣發(fā)展規(guī)劃“盤子”，為區(qū)域重點建設項目合法合規(guī)征收、報批、落地創(chuàng)造條件，為實現區(qū)域社會經濟發(fā)展目標提供基礎的土地要素保障。

2、成片開發(fā)是綜合開發(fā)的基礎。綜合開發(fā)就是地上和地下、基礎設施和房產開發(fā)、商業(yè)和公益、居住和公共服務、生產、生活與生態(tài)的統(tǒng)籌規(guī)劃、集中性、一體化開發(fā)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃各類配置，各種功能相互協(xié)調，實現土地的綜合利用和高效利用。

在一個相對成片的區(qū)域內，綜合考慮各種業(yè)態(tài)，居住和配套、開發(fā)和保護、經濟與文化、生產、生活和生態(tài)等多種需求，各方面統(tǒng)籌考慮，綜合平衡，合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實施。這樣就有必要對成片的土地實行統(tǒng)一征收。我們看到，新修正的《土地管理法》第四十五條第一款，第（一）、（二）、（三）、（四）、（六）條都不含經營性土地開發(fā)的內容，只有第（五）條政府組織實施的成片開發(fā)建設，因其中必然包含提供居住功能的房地產開發(fā)內容，才使得成片征收農民集體土地成為了必要和可能。

3、成片開發(fā)讓帶條件招拍掛也成為一種可能?；蛘哒f，它使得政府根據片區(qū)綜合開發(fā)方案進行土地招拍掛，成為了一種必要。

在成片開發(fā)的土地中，用于商品房開發(fā)的地塊，實際是作為整個片區(qū)開發(fā)重要的資金平衡工具。因為是綜合開發(fā)，所以只考慮商業(yè)住宅用地開發(fā)盈利是不行的，而必須按照政府統(tǒng)一規(guī)劃的片區(qū)綜合開發(fā)方案，把片區(qū)內的公共建筑、公共配套、綠化也統(tǒng)籌考慮，這樣才能達到成片開發(fā)、綜合利用土地的目的。這使得帶方案招拍掛、定向招拍掛成為可能--因為不是所有的企業(yè)都具有一體化開發(fā)、綜合開發(fā)的能力。

4、成片開發(fā)使得協(xié)議出讓土地也有了可能。我們知道土地有劃撥、招拍掛、協(xié)議出讓幾種方式。其中招拍掛完全市場化，成功交易的不確定性很高，不易形成土地一級市場開發(fā)主體和二級市場開發(fā)主體的互相配合、統(tǒng)一協(xié)調，不易達到綜合開發(fā)的目的。現在，為了達到綜合開發(fā)的目的，根據有關政策，原土地權利人可以申請按照政府批準的方案自主進行地塊開發(fā)改造，并通過有償協(xié)議出讓方式獲得土地開發(fā)權。

“成片開發(fā)”的政策性、理論性、技術性和敏感性較強，目前應用層面仍在不斷探索和完善，在具體實踐過程中也將不斷深化認識、理順關系，以使每一個成片開發(fā)的地塊能夠發(fā)揮更大效能。