摘要：我國國土面積廣大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃編制工作越來越受到重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制重點包括約束性指標的落實、底線管控、規(guī)劃分區(qū)及用途管制的細化落地、全域資源要素的保護、對村莊建設的管控和引導、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃布局及對詳細規(guī)劃的傳導約束，具有鮮明的實施性、落地性兩大特點，研究結果可為后續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制技術文件提供參考。鑒于此，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制存在的問題及對策進行研究，以供參考。

引言

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃既要考慮與縣市國土空間規(guī)劃的銜接，也要考慮與鄉(xiāng)村的融合，做到對鄉(xiāng)村發(fā)展底線要素的剛性管控。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的難度絲毫不亞于其他高層級的國土空間規(guī)劃。如何編制高質(zhì)量、管用、能用和好用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃意義重大。然而，當前是我國國土空間規(guī)劃體系構建的關鍵時期，各項政策法規(guī)和技術標準還未真正完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制在實際工作中面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的概念范疇

空間規(guī)劃體制改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領域對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃概念范疇的規(guī)范性解釋，最早出現(xiàn)在《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，其第二條規(guī)定“本辦法適用于村莊、集鎮(zhèn)，縣城以外的建制鎮(zhèn)可以按照本辦法執(zhí)行”。按照該辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃可分為“總體規(guī)劃”和“建設規(guī)劃”兩個階段，總體規(guī)劃的任務是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設項目進行整體部署，而建設規(guī)劃是對鎮(zhèn)區(qū)或鄉(xiāng)政府駐地村莊建設進行的具體安排。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)劃范圍限定在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃分為鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃兩類，其中鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容更多向城市規(guī)劃看齊，鄉(xiāng)規(guī)劃則更類同于村莊規(guī)劃。土地利用規(guī)劃領域則始終將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為同一個規(guī)劃層次，《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第二十條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點內(nèi)容進行了規(guī)定，包括基本農(nóng)田地塊的落實、縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)布局與邊界的落實、各地塊土地用途的確定、鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定、土地整理復墾開發(fā)項目的安排等5個方面?？梢钥闯?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的土地利用總體規(guī)劃強調(diào)的是對上位規(guī)劃的落實和用地邊界的確認和落地積極探索集體經(jīng)營性建設用地的供地模式和農(nóng)村閑置資源的盤活利用途徑，支持和推動鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)創(chuàng)新規(guī)范發(fā)展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制存在的問題

2.1上位規(guī)劃不定給規(guī)劃編制帶來一定挑戰(zhàn)

落實上位規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的基礎。然而，當前作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)上位規(guī)劃的縣級規(guī)劃尚未審批完成，各類規(guī)劃指標未確定，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作帶來一定挑戰(zhàn)。一方面，由于國家建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級必須編制規(guī)劃。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有上位規(guī)劃下達指標的情況下，結合國土空間規(guī)劃政策要求和自身實際編制規(guī)劃，具有一定的難度。另一方面，在上位規(guī)劃未定之前編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，需要更加專業(yè)和高素質(zhì)的編制隊伍，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民、委托編制技術單位、專家等都要具有國土空間規(guī)劃編制的綜合知識和技能。然而，我國國土空間規(guī)劃體系的建立正處在深入推進的關鍵時期，各項政策還未真正明確，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.2土地利用規(guī)劃的確定性與未來發(fā)展的不確定性之間的矛盾

從公共管理學角度來看，土地利用規(guī)劃本質(zhì)是一種公共政策，是協(xié)調(diào)公共資源，調(diào)整公共利益，糾正市場失靈的工具。土地利用規(guī)劃與布局對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟以及人民生活具有重要影響，因此面對經(jīng)濟社會環(huán)境與人的行為的不確定性，土地利用規(guī)劃對于土地利用行為的約束與引導是至關重要的。規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，面對我國人多地少、各部門各行業(yè)用地需求競爭激烈的現(xiàn)狀，土地利用規(guī)劃通過對未來不確定性的預測來制定確定性的利用規(guī)則與規(guī)劃目標，因此土地利用規(guī)劃的確定性與未來發(fā)展的不確定性之間存在一定的的矛盾，這些矛盾將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制時需要慎重考慮的問題。

2.3規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)有待提高

規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)對規(guī)劃成果質(zhì)量有一定影響。當前，由于處于國土空間規(guī)劃體系構建的關鍵時期，一方面，國土空間規(guī)劃編制對編制單位還沒有明確要求，實際中大多以與原來土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制單位合作為主，編制人員專業(yè)背景不同，在規(guī)劃編制時看待問題的著眼點不同。國土空間規(guī)劃作為一個綜合性的學科，且處于在實踐中不斷豐富和完善的階段，真正符合國土空間規(guī)劃編制要求、綜合素質(zhì)過硬的專業(yè)技術人才也需要不斷學習。另一方面，即使在規(guī)劃編制規(guī)程中明確了規(guī)劃編制要駐村、征求公眾意見等，實際中仍然存在弄虛作假現(xiàn)象，為了完成規(guī)劃而編制規(guī)劃，導致規(guī)劃流于形式，實施性不強，甚至產(chǎn)生不良影響。

3.當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制對策

3.1國土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地

國土空間具有自然、社會、經(jīng)濟等多重屬性，承載了生態(tài)、生活與生產(chǎn)多種功能。國土空間具備用途多樣性以及用途的競爭性，一塊土地作為建設用地就不能再作為耕地使用，同理如果作了生態(tài)用地則也難以提供糧食生產(chǎn)的主導功能。因此，明確國土空間開發(fā)利用格局與管制邊界是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價、城鎮(zhèn)建設適宜性評價以及生態(tài)功能重要性評價等國土空間開發(fā)適宜性評價體系，識別國土空間地域主導功能，構建較大尺度的農(nóng)業(yè)開發(fā)格局、城鎮(zhèn)開發(fā)格局以及生態(tài)保護格局。對于國土空間主導功能的確定需要結合評價結果以及價值導向進行優(yōu)先序的選擇。

3.2集中建設區(qū)規(guī)劃

一是確定集中建設區(qū)范圍與建設用地總規(guī)模，可綜合建設用地資源承載力閾值及現(xiàn)狀承載狀態(tài)，基于用地適宜性的生產(chǎn)、生活空間邊界約束評價，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點體系規(guī)劃結論等，進行綜合分析、統(tǒng)籌謀劃。二是確定集中建設區(qū)主要用地類型的比例結構，應以建設用地承載力評價為依據(jù)，根據(jù)評價識別的超載和尚有潛力的建設用地類別，制定建設用地比例結構調(diào)整方案，調(diào)減已超載的建設用地類別占比，調(diào)增尚有潛力的建設用地類別占比。

3.3重視宣傳教育，增強國土規(guī)劃工作人員的專業(yè)性

相關部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產(chǎn)管理工作的重要性及其與國土空間規(guī)劃工作互相融合的必要性，然后結合實際，據(jù)此開展相應的規(guī)劃工作，避免造成資源浪費或者生態(tài)破壞。為此，相關部門首先可以通過對工作人員進行培訓和教育，使之了解相關的政策、法規(guī)，能夠在實際工作中按照規(guī)定辦事，也可以引導員工學習一些管理自然資源資產(chǎn)和規(guī)劃空間的新知識，不斷強化其專業(yè)素養(yǎng)，輔助其在規(guī)劃之前做出準確判斷，繼而根據(jù)地區(qū)發(fā)展需求、自然資源管理需求設計出更加科學的規(guī)劃方案，同時融入更為和諧的規(guī)劃觀念，有利于提升工作質(zhì)量，推動開發(fā)地區(qū)的發(fā)展進度。

結語

綜上所述，總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是落實減量的約束型規(guī)劃，在規(guī)劃編制中涉及大量的協(xié)調(diào)、博弈和妥協(xié)；它也是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾的規(guī)劃，規(guī)劃要求也在不斷更新和完善；它還是統(tǒng)籌近期建設的規(guī)劃，與實施層面的政策、標準、計劃關聯(lián)緊密。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制中所遇到的問題，研究對策非常具有現(xiàn)實意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃所確立的體系和內(nèi)容無疑可以為其他地區(qū)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國土空間規(guī)劃提供可借鑒的經(jīng)驗。

來源：隆昌市自然資源和規(guī)劃局  王冬梅