一、工作背景

2023年10月8日，自然資源部印發(fā)通知，就運用好“三區(qū)三線”劃定成果，在國土空間開發(fā)保護利用中加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理有關(guān)事項提出明確要求。通知明確，堅決維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性和權(quán)威性。各地要切實將黨中央、國務(wù)院批準的“三區(qū)三線”劃定成果作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線等。通知提出，推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果精準落地實施。各地要結(jié)合市縣國土空間規(guī)劃編制審批實施，進一步深化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃用地安排，細化功能分區(qū)和用地布局，統(tǒng)籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果精準落地實施等。通知明確，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃安排。引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設(shè)，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地等。此外，通知還對嚴格規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全生命周期管理等提出了明確要求。

同年11月印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理成果數(shù)據(jù)匯交更新的函》，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理成果數(shù)據(jù)匯交要求，旨在統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，規(guī)范開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化管理工作。按照匯交要求，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理成果數(shù)據(jù)匯交更新工作，通過全國國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)開發(fā)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理模塊開展；對符合《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知》要求確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化的，應(yīng)以縣級行政單元為基本組織單元，經(jīng)省級自然資源主管部門對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化的合理性、合規(guī)性審查認定后，出具省級審查認定文件并組織制作城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理成果數(shù)據(jù)，正式公文報自然資源部申請更新數(shù)據(jù)。

二、主要依據(jù)

1、《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)“三區(qū)三線”劃定成果數(shù)據(jù)匯交要求的函》（自然資辦函〔2022〕1541號）；

2、《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）；

3、《自然資源部辦公廳關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理成果數(shù)據(jù)匯交更新的函》（自然資辦函〔2023〕2319號）；

4、《陜西省自然資源廳關(guān)于加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的通知（試行）》（陜自然資發(fā)〔2024〕2號）。

三、工作流程

準備工作階段。主要包括各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準備（部下發(fā)“三區(qū)三線”數(shù)據(jù)、耕地和永久基本農(nóng)田核實處置數(shù)據(jù)、依法依規(guī)批準的開發(fā)園區(qū)范圍等數(shù)據(jù)、依法依規(guī)批準且完成備案的建設(shè)用地、2020-2022年度國土變更調(diào)查城鎮(zhèn)村不打開數(shù)據(jù)、部備案批準建設(shè)用地等）。

方案制定階段。以縣級行政區(qū)為基本組織單元，由縣級自然資源主管部門組織編制，并組織專家論證，每年不超過兩次；擬定局部優(yōu)化方案，重點明確調(diào)入、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地和調(diào)出圖斑；根據(jù)部印發(fā)成果數(shù)據(jù)匯交更新要求制作數(shù)據(jù)成果和舉證材料。

上報審查階段。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化方案經(jīng)縣級人民政府同意、市級自然資源主管部門審查通過后，報省自然資源廳審定；省級部門提交相關(guān)資料，經(jīng)部數(shù)據(jù)質(zhì)檢、規(guī)則查驗通過后，部更新數(shù)據(jù)庫，各級依此更新各自數(shù)據(jù)庫。

成果應(yīng)用階段。通過部審查的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界數(shù)據(jù)納入國土空間信息平臺和“一張圖”作為報批用地使用。

四、工作內(nèi)容

（一）局部優(yōu)化情形

1、調(diào)入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圖斑情況

本次局部優(yōu)化滿足以下6種情形之一的，可以調(diào)整：

①國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、重大項目建設(shè)，以及行政區(qū)劃調(diào)整涉及城鎮(zhèn)布局調(diào)整的；

②因災(zāi)害預(yù)防、搶險避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建等防災(zāi)減災(zāi)確需調(diào)整城鎮(zhèn)布局的；

③耕地和永久基本農(nóng)田核實處置以及耕地保護過程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

④已依法依規(guī)批準且完成備案的建設(shè)用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

⑤已批準實施全域土地綜合整治確需優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

⑥規(guī)劃深化實施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的。

2、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排

根據(jù)陜西省自然資源廳《關(guān)于加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的通知（試行）》明確在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地，具體包括以下幾種類型：

①供水、排水、供電、燃氣、供熱、通信、郵政、廣播電視、環(huán)衛(wèi)、消防、氣象、水文等用地；

②依托交通路網(wǎng)布局的公路（水運航道）服務(wù)區(qū)、交通場站、城鎮(zhèn)道路以及加油站、加氣站、充電站、換電站等用地；

③依托資源或具有鄰避效應(yīng)，確需布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的科研、文化（含文物保護）、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)建設(shè)、社會福利、體育以及“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施等用地；

④旅游集散中心、旅游驛站、宣教設(shè)施、生態(tài)停車場、房車營地、民俗酒店、郊野公園、康養(yǎng)文旅以及相關(guān)配套設(shè)施等用地；

⑤依托資源或有鄰避要求的工礦、倉儲及相關(guān)產(chǎn)業(yè)類等用地；

⑥文物古跡、監(jiān)教場所、殯葬、外事、安保、風(fēng)景名勝等用地。

3、調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圖斑情況

根據(jù)《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）和《陜西省自然資源廳關(guān)于加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的通知（試行）》（陜自然資發(fā)〔2024〕2號）文件要求，調(diào)出圖斑應(yīng)注意以下事項：

①遵循優(yōu)化后城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總規(guī)模不增加，優(yōu)化后城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破，優(yōu)化后新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不突破；

②不得將原城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、已批城鎮(zhèn)批次建設(shè)用地調(diào)出；

③耕地和永久基本農(nóng)田核實處置的調(diào)出地塊，須位于補劃永久基本農(nóng)田圖斑范圍內(nèi)。

（二）局部優(yōu)化數(shù)據(jù)

每次匯交的局部優(yōu)化數(shù)據(jù)包應(yīng)以最新的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制作。數(shù)據(jù)包括更新層、調(diào)整層和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地（以下簡稱“邊界外零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地”，該圖層為條件可選）三個圖層，其中更新層主要用于更新數(shù)據(jù)庫，調(diào)整層主要用于記錄局部優(yōu)化理由及相關(guān)材料，邊界外零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地層主要用于記錄城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局的有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（三）成果要求

1、確保數(shù)據(jù)成果、舉證材料的真實、準確和完整；

2、符合國家和省里政策文件要求；

3、優(yōu)化方案合理，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進土地節(jié)約集約利用；

4、優(yōu)化前后全省城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不擴大（調(diào)整方案的合規(guī)性）；

5、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線不交叉重疊。