二、政策背景

2010年，原浙江省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)管理若干問題的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕21號），將凈采礦權(quán)出讓作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在海鹽縣、紹興市、溫嶺市等地試行。2013年，進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指導(dǎo)意見》（浙土資發(fā)〔2013〕28號），標(biāo)志著浙江省正式全面開展凈礦出讓工作。

2017年，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（廳字〔2017〕12號），明確指出，以招標(biāo)拍賣掛牌方式全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。

2019年12月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規(guī)〔2019〕5號），第一次從中央政策層面明確提出凈礦出讓的概念，要求將海砂采礦權(quán)與法定權(quán)限內(nèi)的海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”。

2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕7號，下稱“7號文件”）明確提出探索凈礦出讓，強(qiáng)化前期工作準(zhǔn)備。7號文件出臺(tái)以來，全國各地積極推進(jìn)凈礦出讓工作，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得明顯成效，形成如瑞昌國家經(jīng)驗(yàn)、九江12345出讓模式、平邑采礦權(quán)配套建設(shè)用地模式、廣東用地用海用林申請統(tǒng)籌辦理等成功的凈礦出讓模式。

2023年7月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號，下稱“6號文件”），6號文件雖取代了“7號文件”，但其對于采礦權(quán)出讓方式、管理權(quán)限、凈礦出讓等管理規(guī)定與7號文件并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。6號文件提出，除特殊情形外，采礦權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式全面公開競爭出讓。

三、關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.確保采礦權(quán)規(guī)劃上“凈”

礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾客觀存在，采礦涉及到礦山基建、礦石開采、產(chǎn)品運(yùn)輸和尾礦堆放、廢水排放等多個(gè)環(huán)節(jié)，礦權(quán)范圍廣，可能對自然保護(hù)地、森林、草原、濕地、地質(zhì)遺跡、水資源等生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

自然資源主管部門在設(shè)置采礦權(quán)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等部門溝通與協(xié)作，進(jìn)行實(shí)地聯(lián)合踏勘，充分考慮和整合各部門意見，確保擬出讓采礦權(quán)各部門意見到位，合理避讓禁止限制開發(fā)區(qū)域，保證擬出讓采礦權(quán)在規(guī)劃上“凈”。

2.科學(xué)解決“礦地”矛盾

長期以來，礦產(chǎn)資源所有權(quán)、采礦權(quán)、農(nóng)村集體土地使用權(quán)之間的沖突難以協(xié)調(diào)，主要?dú)w因于礦產(chǎn)資源和土地資源的管理采用的是兩套體系，需要按照兩套不同的法律程序取得，兩套體系之間缺乏法條上的銜接，礦業(yè)權(quán)的行使不可避免地與土地使用權(quán)發(fā)生沖突。

《土地管理法》規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地，礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時(shí)，必須嚴(yán)格按照新增建設(shè)用地“征、轉(zhuǎn)、供、用”管理審批程序進(jìn)行。使用集體土地需要辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地手續(xù)，涉及占用林業(yè)、草原的還需要辦理占用、使用林草地手續(xù)，如此并行的兩條線造成礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的取得出現(xiàn)不同步的現(xiàn)象。

聚焦“礦地”矛盾，采礦權(quán)出讓前必須保證其規(guī)劃上“凈”，確保后續(xù)辦理采礦用地不會(huì)受到規(guī)劃制約。其次，根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓開發(fā)計(jì)劃，地方政府應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人約定，提前預(yù)留新增建設(shè)用地指標(biāo)。將來不得已沒有建設(shè)用地指標(biāo)為由，拒絕采礦用地辦理申請，同時(shí)也要考慮礦業(yè)用地本身的特殊性為其設(shè)定機(jī)動(dòng)用地指標(biāo)。或者將重要礦產(chǎn)資源開采所需的用地指標(biāo)單列，不占用新增建設(shè)用地指標(biāo)，及時(shí)流動(dòng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃剛性與需求彈性之間的協(xié)調(diào)。此外，可將礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)聯(lián)合出讓，出讓成功之后，政府與采礦權(quán)競得人分別簽訂采礦權(quán)出讓和土地使用權(quán)合同，同時(shí)在簽訂出讓成交合同內(nèi)保證土地使用權(quán)的期限和采礦權(quán)的期限一致。

3.優(yōu)化采礦要件審批

采礦要件審批涉及發(fā)改、應(yīng)急管理、自然資源、水利、林業(yè)等多部門，跨部門辦事流程不統(tǒng)一、審批環(huán)節(jié)繁瑣。通過整合部門職責(zé)，建立部門聯(lián)席會(huì)商、聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，推行“一窗受理、并聯(lián)審批”模式，明確審批環(huán)節(jié)的職責(zé)與期限，簡化審批程序。利用一體化政務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上申報(bào)、進(jìn)度查詢、結(jié)果公示等，提高審批效率和透明度。

4.合理處置遺留資產(chǎn)

對于新設(shè)采礦權(quán)不存在固定資產(chǎn)歷史遺留問題，對于出讓采礦權(quán)礦區(qū)范圍內(nèi)因到期等原因已經(jīng)滅失后，對原采礦權(quán)人歷史遺留資產(chǎn)（包括地面房屋、電力設(shè)施、道路、原采礦權(quán)范圍內(nèi)有償化處置但未消耗完的儲(chǔ)量等）進(jìn)行依法依規(guī)處置是至關(guān)重要的。應(yīng)組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面評估，并在出讓文件中對評估結(jié)果進(jìn)行公示，同時(shí)要求新競得人對歷史遺留資產(chǎn)按評估結(jié)果在取得采礦權(quán)后進(jìn)行收購，保障原礦業(yè)權(quán)人和競得人合法利益。

5.明確前期工作費(fèi)用

 凈礦出讓前期投入經(jīng)費(fèi)，包括礦產(chǎn)勘查與評估，征（租）地（含協(xié)調(diào)處理）、礦山配套工程用地，占用林地、水土保持、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的編制和審查，舊礦山或整合已有礦山的資產(chǎn)（包括地面房屋、電力設(shè)施、道路、剩余資源儲(chǔ)量等）評估等產(chǎn)生的費(fèi)用。

其中礦產(chǎn)勘查與評估費(fèi)用可由采礦權(quán)所在地的自然資源主管部門先行墊付并與競得人簽訂協(xié)議；占用林地費(fèi)用、水保方案編制可由林草部門和水利部門先行墊付，與競得人簽訂協(xié)議；礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的編制和審查由競得人墊付；遺留資產(chǎn)處置由政府組織第三方單位評估，評估費(fèi)用和征（租）地，包括礦山配套工程用地產(chǎn)生補(bǔ)償費(fèi)用政府先行墊付。

各部門墊付費(fèi)用政府認(rèn)定、核算，統(tǒng)籌解決兌付。在采礦權(quán)出讓公告中分列工作費(fèi)用，最終由政府與競得簽訂正式協(xié)議后按出讓公告中要求約定支付。

6.強(qiáng)化勘采秩序規(guī)范

規(guī)范的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，可打消礦山投資商們的顧慮，為“凈礦”出讓創(chuàng)造基本條件。加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊非法采礦行為，維護(hù)勘查開采秩序。推廣智能監(jiān)控技術(shù)，對開采活動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保開采活動(dòng)依法依規(guī)。建立完善礦業(yè)權(quán)人信用體系，對違法違規(guī)企業(yè)實(shí)行黑名單管理，提升行業(yè)整體規(guī)范水平。

7.構(gòu)建出讓流程監(jiān)管體系

構(gòu)建多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，從公告信息發(fā)布、申請，到競價(jià)、成交進(jìn)行全過程監(jiān)督，確保出讓程序合法合規(guī)、交易透明、陽光、公平、公正、公開，避免暗箱操作。

四、結(jié)語

凈礦出讓制度是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展的重要里程碑，推動(dòng)礦業(yè)發(fā)展邁向現(xiàn)代化、規(guī)范化和可持續(xù)化，通過持續(xù)優(yōu)化和創(chuàng)新，為礦產(chǎn)資源開發(fā)鋪設(shè)一條高效、開放、包容的道路。

展望未來，隨著技術(shù)進(jìn)步及對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的深入追求，凈礦出讓模式必將展現(xiàn)更廣泛的應(yīng)用前景，成為推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，書寫礦業(yè)發(fā)展的新篇章。